第一节 税收行政执法监督检查概述

　　一、税收行政执法监督检查的概念及特征

　　税收行政法监督检查是指各级税务机关依据国家税务总局发布的《税收执法检查规则》（试行），对本级或者下级税务机关执行国家税法的情况，进行检查和处理的活动。通常简称为税收执法检查。它具有下列几个特征：

　　（一）税收行政执法监督检查是各级税务机关的内部自查行为

　　税收行政执法监督检查是指各级税务机关对本级或者下级税务机关的执法情况进行的检查。检查的实施主体是各级税务机关，监督检查的对象是各级税力机关及其工作人员的执法活动。因此，我们说税收行政执法监督检查是税务机关的内部自查行为。这种自查行为是税收行政执法监督检查区别于审计部门、财政部门等有关行政部门对税务部门进行执法监督检查的重要特征，同时也是税收行政执法监督检查区别于以纳税人和其他税务当事为监督对象的税收征收管理检查的特征。

　　（二）税收行政执法监督检查的内容是税务机关及其工作人员是否依法行政

　　税收行政执法监督检查是针对税务机关及其工作人员执行税收法律、法规、规章的情况进行的检查，其他行政事务性工作不在检查范围之内。检查的目在于确保税收执法权的正确运用，促进依法行政，提高行政效率。

　　（三）税收行政执法监督检查具有直接、及时、灵活的特征

　　直接就是可以对执法人员进行直接检查；及时就是可以随时进行检查；灵活是指检查的方式可以多种多样，可以抽查，可以重点检查，也可以自查，还可以延伸到企业检查。

　　二、税收行政执法监督检查的工作机构及其职责

　　（一）税收行政执法监督检查的工作机构

　　税收行政执法监督检查的工作机构是指税务机关内部具体组织实施税收行政执法监督检查工作的机构。按照国家税务总局下发的《税收执法检查规则》（试行）的规定，县以上各级税务机关的法制机构或承担税收法制工作的机构是本级税务机关的执法监督检查的工作机构，代表本级税务机关对本级税务机关的直属机构或下级税务机实实施税收行政执法监督检查。税务机关内部其他相关工作机构予以配合。

　　（二）税收行政执法监督检查工作机构的职责

　　1、制定税收行政执法监督检查工作计划并组织实施；

　　2、负责税收行政执法监督检查工作的指导和协调；

　　3、对备查、备案的地方税收法规、规章及规范性文件进行审核并提出处理意见；

　　4、会同有关部门调查处理税收行政执法监督检查中发现的问题，并提出整改意见；

　　5、向本级税务机关和上级税务机关报告税收行政执法监督检查工作的情况。


　　　　　　　　　　　　　　第二节　 税收行政执法监督检查的意义

　　一、税收行政执法监督检查建立的历史背景

　　1992年党的十四大确认了我国建立社会主义市场经济的目标，1993年，国家根据税制必须适应市场经济要求的原则，于1994年进行了全面的税制改革。1994年税制改革的目的之一就是解决政出多门、税款流失的混乱现象。新税制实施以后，国家税务总局在对一些省的调查中发现变通税法的情况较多，特别是在乱开减免税口子、混淆入库级次等方面存在问题较多。为了使新税制运行平稳，1994年底国家税务总局第一次提出要对税收行为进行检查，目的就是要通过规范税收执法行为，巩固、完善新税制。1995年的新税制执法检查查出并纠正了一些不符合国家税法规策问题和征管方面的问题，为新税制运行平稳维供了有力的保障。这次执法检查，对于保障新税制的实施到位，规范税收执法行为，建立税收行政执法监督体系具有深远的影响和现实的意义。此后的每一年，国家税务总局均自上而下布置开展税务行政执法监督检查工作。1999年，国家税务总局下发了《税收执法检查规则》(试行)，将执法检查工作纳入规范化、制度化的轨道。

　　二、税收行政执法监督检查的意义

　　经过改革开放20年来，市场经济在我国已初步建立。市场经济就是法制经济，它要求各项制度都纳入法制化的轨道。税收制度是我国经济制度的重要组成部分，税收制度的法制化对市场经济的建立与完善有至关重要的影响。良好的税收法制环境有利于市场经济的建设，而良好的税收法制环境则有赖于监督机制的建立。

　　(一)加强对税收执法行为的监督，有利于保障税务机关履行法定职责，维护税收的统一

　　现代法治的真正意义在于在全国范围内的统一实施，全社会依法办事。税务机关的征税权来源于法律、法规，税务人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些行政执法主体及其工作人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。这是对税权统一的极大威胁和损害。所以加强对税收行政执法行为的监督，有利于维护国家税收统一，有利于税法的实现。

　　(二)加强对税收行政执法行为的监督，有利于提高税务干部的执法水平

　　加强对税收行政执法行为的监督有利于及时发现、查处和纠正执法人员的违法行为，避免执法中的随意性，提高执法水平。而税务干部执法水平的提高，不仅会保护纳税人的合法权益，也会在一定程度上改善税务机关的形象。

　　(三)加强对税收行政行为的监督，有利于维护纳税人合法权益

　　在行政法律关系中，行政执法主体处于依法实施行政管理权的地位，行政管理相对人则处于接受管理的地位。如果对行政执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致行政权力的滥用，从而产生腐败，侵害行政管理相对人的合法权益。因此，加强对税收行政行为的监督，确保税务人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。

　　(四)税收执法监督检查工作的开展，有利于税务系统执法监督制约机制的建立

　　自新税制执法检查后，国家税务总局在系统内部逐渐建立起对抽象行政行为的事前会签、事后备案，对行政处罚决定作出前的审理与具体行政决定执行后的执法检查并行的执法监督制约机制，对规范执法行为，保障税权统一起到了重要的作用。

　　(五)执法的立法反馈

　　税收执法监督检查不但可以规范执法，保障税权统一，还可以发现税法中存在的漏洞，有利于及时完善立法中的不足。


　　　　　　　　　　　　　 第三节　税收行政执法监督检查’的内容和方法

　　一、税收行政执法监督检查的形式　　

　　税收行政执法监督检查的形式，是指开展税收行政执法监督检查采用的形式。一般分为全国性税收执法监督检查、日常执法监督检查、税收执法专项检查和税收执法法案检查四种形式。　　

　　(一)全国性税收执法监督检查

　　全国性税收执法监督检查是国家税务总局统一安排和部署的，全国各级税务机关依照国家税务总局关于对执法检查的安排和计划，结合本地区的税收执法情况所开展的层层执法检查工作。全国性执法检查的特点是：由国家税务总局对执法检查进行统一部署，统一总结。其特点是范围广，涉及面大。

　　国家税务总局领导在1995年新税制执法检查取得比较满意的成效后指出，要把执法检查纳入经常化、规范化的轨道。为此，国家税务总局于1996年、1997年、l 998年、1999年均部署了全国税务系统的执法检查工作。

　　从1995年、1996年、1997年、1998年、1999年5年的执法检查情况看，税务机关变通执法的问题大大减少。比如从违规文件情况看，1996年查出各地税务机关制定的违规文件351份，1997年查出这类文件86份，1998年仅查出55份。

　　(二)日常执法监督检查

　　日常执法监督检查，是指各级税务机关对本级所属直属机构和下级税务机关实施的具体执法行为根据需要不定期进行的检查。各级税务机关应根据实际情况，将日常检查作为机关的一项经常性工作。日常执法检查作为行之有效的制约措施，可视具体情况需要，随时开展，不受时间、范围的限制，也无需花费很大的人力、物力，它将是税务机关加强依法行政的重要工作内容之一。

　　(三)税收执法专项检查

　　税收执法专项检查是指上级税务机关对下级税务机关布置的，在一定时间段内、以某一特定内容为主题开展的执法检奋。此类专项检查首先由有关部门提出意向，法制机构或承担法制工作的机构统一协调布置。

　　(四)税收执法专案检查

　　税收执法专案检查，是指税务机关根据举报、有关部门转办上级税务机关交办等情况确定的专案执法监督检查。执法检查工作机构实施专案执法检查，应报本级税务机关负责人批准。

　　二、税收行政执法监督检查的方式　　

　　检查的方式是指执法检查所采用的具体形式。一般可分为自查、抽查和交叉检查几种方式。　　

　　(一)自查

　　自查是指各级税务机关根据上级税务机关的布置或者根据自身执法状况所开展的对自己以前年度执法情况进行自我检查的方式。自查是一种简便可行的方式，它既节省人力物力，又可在时间上灵活安排。但它的缺点是，自己的行为自己查难免有查而不深查而不清的可能。所以，在自查的基础上，需要辅以抽查或交叉检查，促使检查能够比较彻底，真正达到检查的目的。　　

　　(二)抽查　　

　　抽查是指上级税务机关根据本辖区内所属各下级税务机关的执法情况，有针对性地抽取一个或几个单位，对其以往年度的税法执行情况进行深入、细致检查的方式。根据几年来的实践证明，这种方式的检查效果是明显的，但耗费的精力较多。

　　(三)交叉检查　　

　　交叉检查，是抽查的一种方式，是指在上级税务机关的统一领导、统一安排下，其辖区内的税务机关之间，开展相互的对口或不对口的交错检查方式。这种检查方式效果最为明显，但牵涉的财力和人力太多。　　

　　三、税收行政执法监督检查的范围　　

　　税收行政执法监督检查的范围，是指上级税务机关对下级税务机关进行执法检查时，所要检查的具体内容。通常意义上的税收行政执法监督检查包括对抽象行政行为的监督检查和对具体行政行为的监督检查两部分内容。

　　(一)对抽象行政行为的监督检查　　

　　1．抽象行政行为的概念

　　抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的在本辖区内具有普遍约束力的行为规则。该行为规则包括行政立法和制定规范性文件两部分内容。

　　(1)行政立法行为

　　行政立法行为是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和规章的活动。主要是国务院、省人民代表大会制定的法规，国务院各部委、省人民政府和省府所在地的市及国务院批准的较大市的人民政府制定的规章。其他任何行政机关均无行政立法权，自然无行政立法行为。

　　(2)制定规范性文件的行为

　　制定规范性文件的行为是指国家行政机关，为落实国家政策，严格执行法律，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令、通知、公告等行政措施的行为。各级各类行政机关均可在权限范围内制定规范性文件，这些规范性文件从属于相应行政主管部门制定的行政法规、行政规章，其效力与制定主体的权限相对应。在现实生活中，这类规范性文件数量众多，呈现从上到下多层级的特点，同时下级行政机关的规范性文件不能同上级行政机关的规范性文件的内容相抵触。规范性文件虽与法律；法规一样是约束人们行为的规则，但为制定机关的权限所限，不能设定强制手段，不能设定行政处罚，所以其效力是很有限的。它的作用是有利于法律的实施，而不是法律的补充和解释。具体到税务部门来说，各级税务机关均有规范性文件的制定权，均可在法律、法规规定的范围内结合当地实际情况制定税收规范性文件。

　　2、对抽象行政行为监督检查的形式

　　目前在税务系统内部由法制部门负责的对文件的会签，以及要求下级税务机关将制定的文件向上级税务机关的备案部属于对抽象行政行为的监督。

　　(1)对抽象行政行为的事前监督。对抽象行政行为的事前监督就是在文件发布前实施的监督。如对文件的会签即是对抽象行政行为进行的事前监督，其目的是通过会签避免税务机关将要制定的规章或规范性文件与已经实行的法律、法规、规章、规范性文件之间存在抵触或越权现象。

　　(2)对抽象行政行为的事后监督。对抽象行政行为的事后监督就是在规章或规范性文件发布后实施的监督。如规范性文件的备案即是对抽象行政行为进行的事后监督。其目的是尽量避免税务机关制定的规章或规范性文件与国家法律、法规相抵触、相冲突。

　　由于税务部门没有权力要求地方税收法规、规章向国家税务总局备案，但为避免地方涉税法规、规章的越权规定对税法的冲击，避免下级税务机关执法中的困扰，国家税务总局要求有关税务机关将地方发布的涉税法规、规章向总局备查，以期尽早通过有关部门将地方涉税法规、规章中与国家税收法律、法规相抵触、相冲突的问题予以解决。各级税务机关也可向本级权力机关或其上级行政机关提出建议，以保证国家税法的统一与完整。

　　3．对抽象行政行为监督检查的内容

　　对抽象行政行为的检查应从以下几个方面进行：　

　　(1)税务机关或者税务机关与其他部门联合制定的涉税文件是否符合国家税法的规定，即这些税收规范性文件是否与国家税收法律、法规、规章及上级规范性文件相抵触或越权；

　　(2)地方税收规范性文件是否按规定的时间，规定的范围向上级税务机关上报备案；

　　(3)地方涉税法规、规京是否按规定的时间、规定的范围向上级税务机关备查。　　

　　(二)对具体行政行为的监督检查

　　1．具体行政行为的概念

　　具体行政行为是指行政机关针对特定的人和特定的事作出的可直接引起行政管理的相对人权利、义务法律效果的行为。就税务部门来说，具体行政行为就是税务执法人员的具体执法行为，如税 务登记，对一般纳税人的认定，对税务违法案件的处罚等。具体行政行为无普遍约束力，也不能反复适用。对具体行政行为的监督检查可分为事前监督和事后监督。

　　(1)对具体行政行为的事前监督

　　发生在具体行政行为决定之前进行的监督工作的具体行政行为的事前监督。如发生在行政处罚决定之前进行的案件审理工作即为对具体行政行为的事前监督。

　　(2)对具体行政行为的事后监督

　　发生在具体行政行为执行之后进行的监督为事后监督。如在执法行为完成之后进行的执法检查工作为对具体行政行为的事后监督。

　　2．对具体行政行为监督检查的范围

　　税务机关在执行税法过程中针对纳税人所作出的各类具体行政行为均应纳入执法检查的范围。因为，此类具体行政行为会对纳税人或其他税务当事人直接产生法律后果。

　　3．对具体行政行为监督检查的内容　门对税收具体行政行为的检查主要从以下几个方面进行：

　　(1)检查调查的有关事实是否清楚，数据是否准确。

　　(2)检查作出具体行政行为的主体是否合法。亦即检查作出具体行政行为的税务机关是否拥有作出该具体行政行为的权力。

　　(3)检查适用税收法律、法规、规章是否正确，即检查作出某项具体行政行为所依据和引用的法律、法规、规章是否与该项行为的事实相适合。

　　(4)检查有否超越法定职责权限的行为。即检查行政执法主体的行政行为是否在法定权限内作出的。

　　(5)检查作出具体行政行为的程序是否合法。即检查作出的具体行政行为是否按照税法及相关法律规定的步骤和过程作出。如作出税务行政处罚决定时，是否按照行政处罚法规定的程序进行。

　　(6)检查税务机关所征收的税款是否按严格预算级次入库，是否占压税款。

　　(7)检查有无其他违反税法规定的行为。


　　　　　　　　　　　　　　 第四节　税收行政执法监督检查的程序与处理

　　一、税收行政执法监督检蛮的程序

　　1．制定检查计划和确定检查对象。各级税收行政执法监督检查机构应于每年年初，按照上级税务机关和本级税务机关的工作要求，制定税收行政执法监督检查的工作计划。工作计划应确定监督检查的项目和内容，确定监督检查的对象和方法。

　　2．通知被检查机关和有关人员；税收行政执法监督检查机构确定检查对象后，应在检查前通知被检查机关和有关人员。

　　3．组成执法检查小组进行具体检查。执法监督检查应当组成执法检查组，依照国家税务总局《税收执法检查规则》(试行)的规定，检查组的组成人员不得少于2人，被检查单位的工作人员不得参加检查组。

　　税收行政执法监督检查人员在检查中可以行使下列职权：

　　(1)听取被检查单位执法情况的介绍。一船应包括两个方面：一是听取被奋单位以前年度的执法状况汇报；二是听取被盗单位自身所开展的执法检查情况汇报。

　　(2)查阅被查单位的收发文簿、会议纪要。此行为的目的主要是检查被查单位的规范性文件及其所在地的人大、政府作出的涉税文件是否符合税法的规定，有无与税法相抵触、相违背的问题；

　　(3)查阅被查单位的税收执法文书、征管档案和纳税人的纳税资料等。此行为的目的主要是检查被查单位是否依照税法规定的权限、税法规定的程序、税法规定的内容作出具体行政行为。

　　(4)调查了解相关单位的纳税及有关情况，其中包括对企业的延伸检查，以核查被查税务机关的税法执行状况。必须注意的是，对企业的延伸检查是为了查证被查税务机关的执法情况，而非对企业进行纳税检查，所以在检查企业的时候，须注意态度和方式。

　　(5)必要时可按法定程序到国库、银行等有关部门就有关事项进行调查取证。　　

　　4．执法检查组在检查过程中调查取证，应向被检查单位核对事实，并由被检查单位有关人员签字确认；有关人员拒绝签字的，应记录在案。执法检查过程中，被查税务机关及其工作人员应当积极配合，据实提供情况，不得抗拒和阻挠检查。

　　5．执法检查组实施检查后，应当将检查结果及主要问题向被检查单位说明并听取意见，同时将书面检查报告提交其所属税务机关。

　　二、税收行政执法监督检查结果的处理

　　税收行政执法监督检查结束后，应对检查的问题作出处理，以切实解决执法中存在的问题，使执法检查工作真正发挥其应有的作用。

　　1．凡与国家税法相抵触的涉税文件，税务机关一律不得执行。凡与国家税法相抵触的具体执法行为，税务机关必须纠正。

　　2．对地方各级人大、政府制定的与国家税法不一致的涉税文件，同级税务机关在停止执行的同时，要提出请求更正的书面报告，并报告上级税务机关。

　　3．对因违背国家税法少征的税款，税务机关应及时补征人库；多征的税款，税务机关应按有关税收法律规定退还纳税人；混崤入库级次的应及时调整。

　　4．执法监督检查中发现税收政策、税收征管制度存在问题的，检查机关应及时将有关情况向政策制定部门反映。

　　5．执法检查中发现的违法行为，应按规定追究有关税务机关和税务人员的行政责任；发现违约问题的，交由税费机关纪检监察部门进行查处。

　　三、税收行政执法监督检查的费任追究

　　税务系统的执法监督检查工作已经进行了5年，从5年中发现的问题类型上看，有些问题是年年查，年年有，年年相同，其主要原因就是对执法违法问题的责任人员，缺乏有效的责任追究手段和办法。要彻底解决执法违法问题，就需要从制度建设上人手，就要明确执法责任，对违反法律、法规的行为追究责任，对执法中的腐败现象严肃处理。为此，国家税务总局拟在税务系统建立执法责任追究制度。

　　来源：江苏国税网2001年原“税法讲座”文章